Возможно ли изменение целевого назначения земельного участка при его приватизации

Колтунович Виктор Викторович адвокат, г.Севастополь

Право граждан на приватизацию (бесплатную передачу в частную собственность) земельных участков было закреплено в Декрете КМУ от 26.12.1992 г. №15-92 "О приватизации земельных участков". Во исполнение Декрета КМУ №15-92 Государственным комитетом Украины по земельным ресурсам 15.02.1993 г. был издан приказ №10 "Об утверждении Порядка передачи земельных участков в частную собственность граждан Украины".
В Земельном Кодексе Украины 2001 г., вступившем в силу с 01.01.2002 г. приватизация земельных участков, находящихся в собственности граждан, была уже непосредственно указана как одно из оснований приобретения права на землю.
До недавнего времени автор настоящей публикации не сталкивался на практике с ситуацией, когда гражданин желает приватизировать земельный участок, находящийся в его пользовании, с изменением целевого назначения. Настоящий материал, безусловно, будет интересен читателям, тем более, что точка в данном вопросе не поставлена, и ответы на все вопросы автор так и не получил.

Некая гражданка С. имела в своем пользовании два земельных участка: один — как приусадебный (на основании решения исполкома и решения суда), второй — с целевым использованием "под огород" (в постоянном пользовании по решению органа местного самоуправления). Она была участником войны, пенсионером, имела небольшой достаток. С. решила оформить оба участка в собственность. Она обратилась в землеустроительную организацию и земельно-кадастровый орган, где ей сообщили, что для получения государственного акта на право частной собственности на каждый из двух участков ей придется заплатить примерно по 1000 гривен (составление технического отчёта, проведение землеустроительной экспертизы, внесение данных в государственный земельный кадастр, оформление госакта).

Получая небольшую пенсию, С. была не в состоянии заплатить 2000 гривен за оформление документов по двум участкам. Подумав, она решила обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о передаче ей в частную собственность в порядке бесплатной приватизации единого земельного участка (состоящего из 2-х упомянутых участков) с целевым назначением "для обслуживания жилого дома и хозяйственных построек (приусадебный участок)".

В своем заявлении С. указала, что оба участка находятся в ее пользовании, непосредственно граничат друг с другом, их общий размер соответствует норме бесплатной передачи земельных участков гражданам, определенной ст.121 ЗК Украины, сослалась на ст.ст. 118, 121 ЗК Украины, Декрет КМУ от 26.12.1992 г. №15-92 и приказ ГК Украины по земельным ресурсам от 15.02.93 г. №10. К заявлению ею были приложены все необходимые документы, в том числе и технический отчёт по установлению границ и площади земельного участка в натуре (на местности).

Также С. направила в орган местного самоуправления письменные пояснения с изложением правовой позиции по данному вопросу. В нем она указала, что:

1) ею представлены в орган местного самоуправления документы, подтверждающие предоставление ей в пользование обоих земельных участков;

2) ею поданы все необходимые документы, упомянутые в пункте 2 ст.118 ЗК Украины, ст.56 закона Украины "О землеустройстве", для принятия решения органом местного самоуправления о приватизации земельного участка;

3) она сама пользовалась землей, которая приватизируется; за период пользования она не нарушала требований ЗК Украины, и отсутствуют основания для прекращения её права пользования землей;

4) для принятия решения орган местного самоуправления, руководствуясь ст.20 ЗК Украины (пункты 1, 2), должен сначала изменить целевое назначение земельного участка (с "для огородничества" на "приусадебный участок") путем отмены решения о передаче этого участка в пользование для огородничества, а затем — принятия решения об изменении целевого назначения данного участка и одновременной передачей уже всего земельного участка с целевым назначением "приусадебный участок".

Ст. 20 ЗК Украины (пункты 1,2), на которую сослалась С., относят установление (определение) целевого назначения земель к компетенции органа местного самоуправления. Изменение целевого назначения земель (именно то, о чем просила С.) производится органом местного самоуправления, принимающим решение о передаче этих земель в собственность. Решение о передаче земли в собственность С. путем бесплатной приватизации и должен был (по мнению С.) принять орган местного самоуправления на ближайшей сессии.

Орган местного самоуправления, рассмотрев заявление С., принял решение о передаче С. в частную собственность только земельного участка, имеющего целевое назначение "приусадебный участок". Судьбу участка с целевым назначением "под огород" орган местного самоуправления не определил (в решении о нем вообще ничего не говорилось). Таким образом, этот участок продолжал оставаться в пользовании у С. В своем решении орган местного самоуправления (далее по тексту — "Совет") сослался в его обосновании на ст. ст.12, 81, 121 ЗК Украины.

Также Советом в адрес С. были направлены письменные разъяснения, суть которых сводилась к следующему:

1) в соответствии с подпунктом в) пункта 1 ст.81, ст.118 ЗК Украины гражданин, по мнению Совета, вправе подать заявление о приватизации ранее предоставленного ему в пользование земельного участка исключительно в переданных в пользование границах и по тому же целевому назначению;

2) в соответствии со ст. 20 ЗК Украины, изменение целевого назначения земельного участка возможно лишь в порядке, определенном постановлением КМУ (далее по тексту — ПКМУ) от 11.04.2002 г. №502 "Об утверждении Порядка изменения целевого назначения земель, которые пребывают в собственности граждан или юридических лиц", согласно пункту 3 которого изменение целевого назначения осуществляется путем составления проекта отвода земельного участка и его согласования с соответствующими органами.

Получив такую информацию и уточнив в землеустроительной организации и органах, где необходимо получить согласование, что ей это обойдется в сумму 1800—2000 грн. (1000-1200 грн. — разработка проекта отвода + согласование в природоохранном, санитарно-эпидемиологическом органе, органе по земельным ресурсам, органах архитектуры и охране культурного наследия), С. решила обратиться в суд с жалобой на решение Совета в порядке главы 31-А ГПК Украины.

В своей жалобе С. сослалась на то, что Совет ограничил ее в праве на приватизацию всего земельного участка, предоставленного ей в пользование, и возлагает на нее обязанности, не предусмотренные законом. Доводами и правовыми основаниями жалобы были следующие:

1) Ст. ст.81, 118 ЗК Украины предоставляют право гражданину Украины приобретать право собственности путем приватизации на любые земельные участки, ранее предоставленные ему в пользование. Поскольку вышеуказанные нормы прямо не определяют, что земельные участки приватизируются только по тому целевому назначению, по которому они были предоставлены в пользование, гражданин вправе сам определить (в рамках пункта 1 Декрета КМУ от 26.12.1992 г. №15-92), для чего ему в дальнейшем необходим тот или иной земельный участок и по какому целевому назначению его приватизировать;

2) ПКМУ от 11.04.2002 г. №502 (равно как пункт 3 ст.20 ЗК Украины) распространяет свое действие лишь на случаи изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан, а у С. участок находится в пользовании. Она не получала государственный акт на право частной собственности на землю и не является собственником земельного участка (ст. ст. 125, 126 ЗК Украины).

3) пункты 1, 2 ст.20, пункт 1 ст.81, пункты 1, 2 ст.118 ЗК Украины не предусматривают возложения на гражданина обязанности составлять проект отвода земельного участка в случае изменения его целевого назначения при приватизации участка;

4) именно к компетенции Совета согласно пунктов 1, 2 ст.20 ЗК Украины относится изменение целевого назначения земель, и делает это Совет при принятии решения о передаче таких земель в собственность. Т.к. до настоящего времени земли государственной и коммунальной собственности в г.Севастополе не разграничены, то полномочия по распоряжению землями в границах населенных пунктов, кроме земель, переданных в частную собственность, осуществляют соответствующие Советы (органы местного самоуправления).

Местный районный суд, рассмотрев жалобу, вынес решение, которым отказал С. в удовлетворении жалобы. Он посчитал ее необоснованной по следующим основаниям:

1) Совет письменно разъяснил С. порядок оформления земельного участка "для огородничества" с изменением его целевого назначения (т.е. суд согласился с тем, что на С. распространяет свое действие п.3 ст.20 ЗК Украины и ПКМУ от 11.04.2002 г. №502 !!!);

2) в обоснование решения суд сослался на ст. 16 закона Украины "Об аренде земли", согласно которой изменение целевого назначения земельного участка, находящегося в аренде, производится по проекту его отвода (т.е. суд посчитал, что участок у С. находится в аренде, а не в постоянном пользовании, хотя договор аренды земли между С. и Советом не заключался !!!);

3) суд также в решении сослался на ст. ст. 23, 36 ЗК Украины (земли сельскохозяйственного назначения имеют приоритетное значение, и на землях, предоставленных для огородничества, запрещено возведение капитальных зданий и сооружений) но ни одна из этих или других норм главы 5 "Земли сельскохозяйственного назначения" ЗК Украины не запрещает изменять в связи с этим целевое назначение таких земель.

Сославшись в заключение мотивировочной части решения на нормы ст. ст. 20 и 118 ЗК Украины, суд первую не применил надлежаще (пункт 2 ст. 20), а вторую не применил вообще (не дал в решении оценки действий С. в части полноты и правильности поданных в Совет документов для приватизации — пункты 1, 2 ст. 118 ЗК Украины).

С. не могла согласиться с таким решением суда и подала апелляционную жалобу. В обоснование своего несогласия с вынесенным решением она в жалобе сослалась на следующие обстоятельства и основания:

1. При вынесении решения суд нарушил (неправильно применил) нормы материального права, а именно:

а) применил законы и подзаконный акт, не подлежащие применению, т.к. они не распространяются на данные правоотношения
(ст.16 Закона Украины "Об аренде земли", ст.ст. 23, 36 ЗК Украины, ПКМУ от 11.04.2002 г. №502);

б) не дал в решении должной оценки и надлежаще не применил закон, подлежащий применению (ст.ст. 20, 118, 121 ЗК Украины).

В разъяснение своей позиции С. обратила внимание апелляционного суда на следующие моменты:
• земельный участок "под огород" находился в её постоянном пользовании (а не в собственности и не в аренде);
• ст. 118 ЗК Украины предоставляет право гражданину приватизировать любой земельный участок с любым целевым назначением в пределах ст. 1 ДКМУ от 26.12.92 г. №15-92, который находится в его пользовании;
• ни ст.ст. 23, 36 ЗК Украины (ни какие-либо иные нормы) не запрещают субъекту обжалования изменить целевое назначение земельного участка, предоставленного для огородничества;
• ст.ст. 12, 20 ЗК Украины предоставляют Совету полномочия по изменению целевого назначения земель при принятии решения о передаче этих земель в собственность;
• применённые судом ст.ст. 23, 36 ЗК Украины не распространяются на возникшие правоотношения. Они ни коим образом не могут ограничить право С. на приватизацию занимаемого участка и право Совета на изменение его целевого назначения;
• она подала в Совет все документы, необходимые для приватизации всего земельного участка (заявление, технические материалы и документы, подтверждающие размер земельного участка). Однако суд I инстанции не дал в решении никакой оценки её доводам в этой части;
• ПКМУ от 11.04.2002 г. № 502, по мнению С, не распространяет своё действие на участки, находящиеся в постоянном пользовании, и не регулирует спорные правоотношения;
• при разрешении жалобы суд дал неправильную правовую оценку ст. 20 ЗК Украины, незаконно применил пункт 3 указанной нормы и не применил подлежащий применению пункт 2 данной статьи закона;
• она при подаче заявления не превысила норму бесплатной приватизации земельного участка, установленную ст. 121 ЗК Украины. Суд же вообще в решении не сослался на данную норму и не дал оценки её доводам в этой части. Вследствие этого суд не применил закон, подлежащий применению.

2. На основании доводов, указанных в пункте 1 апелляционной жалобы, С. считает, что при вынесении решения суд необоснованно пришёл к выводу о законности принятого Советом решения. Вывод суда об этом не соответствует обстоятельствам дела.

По мнению С., она, с учётом вышеуказанных норм, не обязана при изменении целевого назначения участка, находящегося в её пользовании, разрабатывать проект его отвода и согласовывать его в соответствующих инстанциях. Тем самым Совет своим решением и разъяснениями возложил на неё обязанности, не предусмотренные законом, без учета конкретных обстоятельств.

В заключение жалобы С. указывает, что ни одним из приведённых в решении нормативных актов не предусмотрены законные основания для отказа в удовлетворении её заявления и изменении целевого назначения земельного участка "под огород". Согласно упомянутым в жалобе правовым нормам и доводам, отсутствуют ограничения или запреты для принятия субъектом обжалования решения в её пользу. Таким образом, по мнению С., Совет ограничивает её право на приватизацию земельного участка и возлагает на неё обязанности, не предусмотренные законом применительно к её положению. Вследствие этого С. считает решение суда неправомерным.

Рассмотрев апелляционную жалобу С., апелляционный суд вынес определение, которым отказал в её удовлетворении.

В обоснование вынесенного определения апелляционный суд (также как и суд I инстанции) сослался на ПКМУ от 11.04.2002 г. № 502 и ст.16 закона Украины "Об аренде земли". Таким образом, несмотря на отсутствие у С. госакта на право частной собственности и не заключение ею договора аренды земельного участка, апелляционный суд признал возможным распространить на неё действие указанных нормативных актов.

В связи с тем, что С. не предоставила в Совет документации об отводе участка, а также "документы, подтверждающие право собственности заявительницы на данный участок" (создается впечатление, что суд, указав это в определении, даже не уяснил, что именно для получения такого документа — госакта — С. и подала заявление в Совет !!! — В.К.) суд II инстанции пришёл к выводу об обоснованности и правомерности действий Совета.

В остальном апелляционный суд указал в определении, что доводы апелляционной жалобы С. не опровергают выводов суда I инстанции (хотя сделал это абсолютно немотивированно, голословно).

Проанализировав изложенные выше доводы С. и позицию обоих судов, хотелось бы вкратце высказать своё мнение по данному вопросу.

Действующий Земельный кодекс Украины (пункт в) ст.81, подпункт а) пункта 3 ст.116) предоставляет право гражданину бесплатно приобретать в собственность путем приватизации земельные участки, ранее предоставленные им в пользование. Да, земельный участок "под огород" был предоставлен С. именно с данным целевым назначением. Но ст.ст. 118, 121 ЗК Украины определяют виды целевого назначения, по которым гражданин имеет право приватизировать земельный участок. Ни в одной из норм ЗК Украины не говорится, что при приватизации земельного участка его целевое назначение остается неизменным. Как юрист считаю, что в данном случае (да и не только) закон (ЗК Украины) нельзя подменять логикой вещей (сделать вывод об этом из ст.81 ЗК Украины). Раз нет прямого запрета или прямого указания о неизменности целевого назначения в законе, то значит процедура, о которой просит С. в заявлении, законом не запрещена.

Оппоненты могут мне возразить, сославшись на пункт 1 Порядка передачи земельных участков в частную собственность гражданам Украины, утвержденного приказом Госкомзема Украины от 15.02.93 г. № 10, из которого тоже, вроде бы, напрашивается основание для отказа С. Но, во-первых, поскольку оно всё же напрашивается, но не указано прямо, а, во-вторых, в силу статьи 3 ЗК Украины (в данном случае представляется, что нормы ДКМУ от 26.12.92 г. №15-92 и приказы ГК Украины по земельным ресурсам от 15.02.93 г. №10 не тождественны нормам действующего ЗК Украины) иные нормативно-правовые акты должны приниматься или применяться только в соответствии с ЗК Украины (в части, не противоречащей ЗК Украины).

По мнению автора, ни один, ни другой суд не дал в решении (определении) надлежащей оценки доводам С. в части ограничения её в праве на приватизацию всего участка, что не запрещено законом, и возложения на неё обязанностей, не предусмотренных законом, без учёта конкретных обстоятельств, при которых эти обязанности должны возлагаться.

Права гражданина соотносимы с его обязанностями и с обязанностями других лиц. Если гражданин не обязан приватизировать земельный участок строго по целевому назначению, по которому он предоставлен и отсутствует запрет на изменение целевого назначения участка при приватизации, то представляется, что раз такая обязанность на гражданина не возложена, он вправе приватизировать участок в пределах одного из видов целевого назначения, указанных в законе для приватизации земли. Совет не обязан, а вправе (это его полномочия) изменить целевое назначение земли по заявлению гражданина. Отказ Совета в изменении должен быть основан на законе, который распространяет своё действие на гражданина. Если такого основания нет, а указаны другие основания, то гражданин вправе считать, что его права ограничены и на него возложены не предусмотренные законом обязанности.

Автор настоящей публикации не претендует на её абсолютную правильность и полное соответствие закону. Он лишь попытался разобраться с новацией, с которой ранее не сталкивался. Возможно, он и не прав, однако решение (определение) суда по данному вопросу не убедило его в этом. Большинству доводов С. суды просто не дали (или не захотели дать) оценки, а приведенные в решении (определении) нормы не могут быть применимы к С. или по существу её жалобы. Суды просто не дали обоснования доводам жалобы в части ограничения прав С. или возложения на неё непредусмотренных законом обязанностей. В деле С. сложно говорить о полном, всестороннем и объективном выяснении всех обстоятельств дела в их совокупности, как того требует статья 62 ГПК Украины при оценке доказательств и о законном, и, особенно, обоснованном решении суда.